榮成市財政局關于印發《榮成市關于開展“深化零基預算改革”財政科學管理試點的實施方案》的通知

榮財字〔2025〕37號

各部門：

為健全現代預算制度、提升財政資源配置效率，榮成市作為全省試點，出臺了《榮成市關于開展“深化零基預算改革”財政科學管理試點的實施方案》，請按照職責分工，對照工作要點逐項明確工作目標、完善工作措施、落實完成時限，確保各項工作扎實推進、圓滿完成。

榮成市財政局

2025年9月30日

榮成市關于開展“深化零基預算改革”財政科學管理試點的實施方案

為加快健全現代預算制度，深入推進財政科學管理，提高財政資源配置效率，增強對中央、省、威海及我市重大決策部署的保障能力，根據《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）、《山東省人民政府關于推進財政科學管理的意見》（魯政發〔2025〕8號）、《山東省人民政府辦公廳關于印發      <山東省深化零基預算改革方案>的通知》（魯政辦字〔2025〕115號）等文件精神，結合我市實際，制定本方案。

一、總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十屆二中、三中全會精神，認真落實省委十二屆七次全會部署，按照上級關于推進財政科學管理的決策部署，榮成作為全省“深化零基預算改革”財政科學管理試點縣，為深入解決當前預算管理中出現的統籌力度不足、支出結構固化、預算約束不夠有力、資源配置效率有待提高等深層次問題，從2025年起，在全市范圍內全面深化零基預算改革，創新預算管理方式，持續推動機關習慣過緊日子，堅持應保必保、該省盡省、有保有壓、講求績效的理念，構建“以零為起點、以預算項目為基礎、以財力可能為上限、以分類保障為核心”的預算安排機制，切實增強財政宏觀調控和統籌保障能力，為加快實現現代化新榮成提供堅實財力保障。2025年試點工作取得階段性成效，形成系列可復制、可推廣的創新舉措；2026年試點工作基本完成，打造具有榮成特色的預算管理新模式、新路徑；2027年零基預算改革成效持續鞏固深化，財政運行更加穩健，我市預算管理水平走在全省縣區前列。

二、重點任務

（一）創新預算管理機制，重構財政資源分配格局

1．全面取消支出基數。各部門要堅決轉變工作理念，下力氣打破預算安排和財政投入的“基數”依賴，所有項目以零為基點進行編制，不將以往項目規模作為預算安排的“基數”。各部門應以貫徹落實中央和省級重大戰略任務為導向，圍繞市委、市政府決策部署要求、事業發展目標和年度工作重點，充分結合實際需求、輕重緩急及財力狀況等合理確定支出規模，重點評估論證項目實施的必要性和緊迫性，預算規模的科學性和合理性，集中財力保障全市重大戰略、重要改革和重點任務落地實施。（牽頭單位：財政局，責任單位：各部門單位）

2．實施項目全生命周期管理。預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，并根據各類預算支出性質和用途將預算項目分為人員類、運轉類、其他運轉類和特定目標類項目，未納入預算項目庫的項目一律不得安排預算。各部門應堅持“先有項目再安排預算，資金跟著項目走”，提前研究謀劃，圍繞市委市政府決策部署要求和年度工作重點，常態化開展項目儲備。按照中期財政規劃管理要求組織項目申報，將項目活動和支出分解到各年度，結合實際需求、績效情況、財力狀況合理測算每年預算需求，分年度安排預算，嚴禁超出實際需求申報預算。（牽頭單位：財政局，責任單位：各部門單位）

3．科學界定財政保障邊界。堅持“有所為、有所不為”，充分發揮財政資金對穩增長、促發展、惠民生的有效支撐作用，優先保障“三保”支出（保基本民生、保工資、保運轉），重大戰略任務，重點領域風險防控以及公共服務補短板等事項。嚴格控制財政資金對市場機制有效領域的直接補助或無償補助，建立“專項資金+政策引導+產業基金”聯動機制，綜合運用貸款貼息、保費補貼、風險補償、股權投資、政府引導基金等工具，發揮財政資金對社會資本杠桿撬動作用。嚴格專項資金投向，聚焦重點產業項目和關鍵技術攻關領域并盡可能采取普惠性、功能性政策，最大限度減少行政干預。（牽頭單位：財政局，責任單位：各部門單位）

4．全面厘清縣級事權與支出責任。各部門要全面梳理各領域事權清單，按照獨立事權、上級委托事權、共同事權和引導性事權等四項分類逐項捋清縣級應承擔的支出責任。其中，縣級獨立事權主要由縣級組織實施，由縣級承擔全部支出責任；上級委托縣級事權主要由上級通過專項轉移支付資金委托縣級實施，縣級不需承擔支出責任；上級與縣級共同事權主要是依據法律、行政法規、上級政府或部門發布的具有強制約束力政策性文件，縣級按規定比例承擔支出責任；引導性事權由根據上級出臺的倡導性、非強制性的指導意見或通知等，縣級充分考慮從財政可承受能力，合理確定符合縣級實際的保障范圍和標準，避免脫離縣級實際，盲目執行上級政策作出過高承諾、過度保障。（牽頭單位：財政局，責任單位：各部門單位）

5．全面評估現行支出政策。各部門應結合縣級事權與支出責任，對各級出臺的支出政策進行全面梳理和系統評估。其中，對屬于縣級獨立事權的支出政策，應在科學論證和績效導向的基礎上實行“精準保障”，重點評估支出政策的科學性、合理性，并積極爭取上級資金彌補本級財力缺口；對屬于上級委托縣級事權的支出政策，在上級下達的專項資金限額內實行專款專用；對屬于上級與縣級共同事權的支出政策，各部門應會同財政部門結合受益程度與財力狀況重點評估負擔比例的合理性，并加強與周邊地區或同類地區的比對分析；對屬于引導性事權的支出政策，應對目標相似、性質相近、投向相同、交叉重復的統籌整合，對低效無效、不再具備實施條件、到期及目標已完成的及時取消或停止執行，對超出財政可承受能力、過高承諾或過度保障的優化調整。今后對于上級擬新出臺政策，各部門應會同財政部門加強研判評估，對超出縣級財政可承受能力的，應及時向上級反映情況，爭取政策調整或轉移支付資金支持；對于本級政策，采取“進一退一”“進一退多”方式，優化“存量”，保障“增量”。除國家有明確要求以及基本民生等長期政策外，所有支出政策實施期限原則上不得超過3年。（牽頭單位：財政局，責任單位：各部門單位）

6．建立“五位一體”支出清單。根據市委市政府戰略規劃和年度工作重點確定支出事項，除“三保”和債務還本付息作為必保支出單獨核定外，其他所有支出科學編制行政履職保障類、民生與公共服務類、城鄉建設與更新類、產業與經濟發展類、應急儲備及其他類“五位一體”支出清單，全面體現財政資金的投入傾向和政府政策導向。其中：

行政履職保障類清單用于部門履職提升等相關支出，包括黨政機關、人大事務、公檢司法、綜合執法和行政管理等與部門履職相關的項目支出等；

民生與公共服務類清單用于提升民生保障質量和公共服務水平支出，包括教育發展、衛生健康、養老托幼、社會救助、文化體育、人才就業、公用事業補貼等；

城鄉建設與更新類清單用于保障城鄉基礎設施改造、維護以及提升城市綜合承載力的投資支出，包括城鄉基礎設施、城市更新配套、自然資源規劃、交通運輸、住房保障、農業農村、水利工程、生態環保、鄉村振興、智慧城市等；

產業與經濟發展類清單用于支持經濟高質量發展和產業轉型升級支出，包括政府引導基金、產業扶持、國企發展、工業升級、商業流通、園區建設與運營、科技創新、上級獎補類資金等；

應急儲備及其他類清單用于應對未來可能發生的重大風險和長遠發展的戰略性資金及其他儲備資金，包括災害防治、應急救援、糧食儲備及對外援助、預備費等。（牽頭單位：財政局，責任單位：各部門單位）

7．構建支出分級管理體系。為有效解決資金分配粗放、項目交叉重復、責任不清等問題，對部門預算支出在清單內實行“分支領域+政策任務+一級項目+二級項目”的分級管理體系。其中，分支領域，體現市委市政府宏觀戰略投資和發展方向；政策任務主要將宏觀政策轉化為具體可執行的任務；一級項目和二級項目主要由部門根據“三定”方案的主要職能設定，原則上數量不超過6個；同時各部門應加大對單位申報的目標相似、投向相同等二級項目的整合力度，優先支持效益更高、方案更優的項目。（牽頭單位：財政局，責任單位：各部門單位）

8．強化財力約束與限額管理。堅持以收定支，建立“總額控制、分級管理、逐級核定、限額下達”的限額管理模式。財政部門首先根據年度預期財力、上級轉移支付和政府債券額度等，科學測算年度支出預算總規模并設定上限；之后在優先保障“三保”和債務還本付息支出的基礎上，再核定五大類支出清單年度預算上限；最后在各清單限額內，進一步細化核定“分支領域+政策任務+一級及重點二級項目”分級限額，作為各部門預算編報上限。在預算限額內，各部門對各項政策任務按照輕重緩急進行分類保障，并結合排序情況，確定一級項目及二級項目年度預算規模。其中，對國家和省有投入要求但無具體標準的支出盡力而為，對國家和省有投入要求但無具體標準的支出統籌保障，對部門合理需求量力而行。（牽頭單位：財政局、各部門單位）

（二）夯實厲行節約成效，持續落實過緊日子要求

9．完善過緊日子制度體系。強化過緊日子“1+N”制度體系建設，以制度剛性推動部門持續過緊日子的行動自覺。按照上級厲行節約反對浪費及持續過緊日子要求，研究制定過緊日子多維度評價指標體系，圍繞制度剛性化、指標可量化、結果掛鉤化，綜合運用人、財、物等方面指標，科學評價黨政機關節約使用財政資金情況。建立過緊日子負面清單動態調整機制，涵蓋“三公”經費、會議、培訓、差旅、編外人員、政府投資項目等重點事項，對負面清單內事項各部門不得申報預算；財政部門也將按照負面清單嚴格把控，屬于清單內事項一律不安排預算。（牽頭單位：財政局，責任單位：組織部、發改局、人社局、機關事務服務中心）

10．嚴控五項經費支出。改變“三公”經費一刀切只減不增限額管理模式，構建與部門履職需要及業務量等相匹配的預算安排機制。加強對因公出國（境）和重大公務接待活動源頭審批，嚴格按照規定標準和批準的計劃合理編報預算。通過總量控制和部門間調劑，優化公務用車運行維護標準，綜合考慮部門履職需要、業務特點及車輛能耗等情況，將單一定額調整為分類分檔。實行全口徑預算編制，將財政撥款、非財政撥款等各類資金安排的“三公”經費支出全部納入編報審核范圍。研究制定“三公”經費、會議、培訓等方面支出負面清單，強化制度硬性約束。（牽頭單位：財政局，責任單位：組織部、政府辦、機關事務服務中心）

11．嚴控論壇、節慶、展會等活動。堅持節約原則，大力壓縮論壇、節慶、展會等活動，確需開展的鼓勵采取線上方式，嚴禁鋪張浪費、講排場、擺闊氣，并積極探索活動資金支持方式，逐步轉交社會力量舉辦。結合年初預算從嚴從緊控制，對地點相同、對象重疊、內容相近活動進行整合，避免重復投資和損失浪費；對財政資金支持且培育多年的活動建立評估、調整、退出機制，實行清單管理、總量控制，原則上對清單以外活動不予支持。年度執行中確需新增或調整的，應嚴格履行政府審批程序，優先通過調整現有支出結構解決。（牽頭單位：財政局，責任單位：宣傳部、文旅局、商務局、交通局）

12．嚴控編外人員支出。健全完善編外人員管理機制，對編外人員實行扎口管理、總量控制。各部門現有編外人員原則上只減不增、只出不進、逐步消化，對確需新增編外人員的，可在上級控制額度內適當補充；上級無控制額度的，要深入挖掘內部潛力，在單位間調劑使用，無法調劑的，原則上不能超過本單位編制數的10%。嚴禁將應由政府自身直接履職的事項通過政府購買服務方式變相增加編外人員；對適合市場化方式提供的公共服務事項和政府履職所需的輔助性服務事項，要履行審批程序，向社會進行購買，不得再出現從項目經費或公用經費等渠道列支編外聘用人員經費的現象。（牽頭單位：人社局，責任單位：組織部、編辦、財政局）

13．嚴控新增資產配置。各部門要切實加強資產管理，摸清資產底數，做到賬實相符。嚴格執行新增資產配置與存量資產掛鉤機制，堅持“能使用不更新、能調劑不購置”，對達到報廢年限可正常使用的、可通過部門內部共享或公務倉調劑解決的、存在閑置或對外出租的，一律不得申請新增購置同類資產。對成立專班、一次性活動等臨時性需求的，也要優先通過公務倉調劑解決；確需新增的應嚴格按規定程序申報，由財政部門從嚴審批。嚴禁無預算、超預算配置資產，因不可預見因素需在年度執行中新增的，應由主管部門按程序報財政部門審批。（牽頭單位：財政局，責任單位：機關事務服務中心）

14．強化內控制度建設。結合近年來各級巡視巡察、審計檢查、財會監督等提出的問題，聚焦預算管理、資金分配、政府采購、資產處置等關鍵領域與核心環節，深入推進部門內控制度建設。各部門要進一步健全完善內控制度，優化業務流程，明確權責分工、強化內部審批，精準識別與評估風險點。對重大項目安排、大額資金使用等預算管理事項，嚴格落實“三重一大”決策制度，將項目立項、預算編制、預算執行、績效管理等環節責任明確到人。建立健全內控執行情況的常態化監督評價與問責機制，保障財政資金安全規范高效運行。（牽頭單位：各部門單位）

（三）加強資金資產資源統籌，增加財政保障能力

15．深化政府全口徑收入預算管理。加強“四本預算”的統籌銜接，尤其是政府性基金預算與一般公共預算的統籌，連同政府債務預算（計劃）一體編報、統籌管理，增強各類預算資金的使用合力。將依托行政權力、政府信用、國有資源（資產）獲得的收入以及特許經營權拍賣收入等，全面納入政府預算管理。建立國有資本收益上繳機制，國企代管資產形成的收益應及時足額上繳財政，納入預算管理。全面梳理財政、行政事業單位資產、國有企業擁有或控制的各類資產資源情況，積極探索特許經營權收入的可行性，有效增加地方綜合財力。（牽頭單位：財政局，責任單位：自然資源局、機關事務服務中心）

16．加強上級資金統籌。各部門要統籌運用上級轉移支付資金、中央預算內資金、超長期特別國債、專項債券等各類上級資金政策，積極做好項目儲備和申報，做好與預算安排的有效銜接，并將上級資金作為本級項目預算安排的優先途徑。規范上級資金統籌使用流程，對于上級下達的財力性轉移支付、無指定用途的獎補類資金以及允許整合的非指定用途的專項資金，應財政部門會同相關部門綜合研判，正常應全部統籌用于彌補“三保”等剛性支出缺口或保障市級重大戰略急需支出，也可報市政府審批后用于部門履職必需且存在預算缺口的項目。對于上級資金能滿足部門實際工作需要的，原則上本級資金不再安排。對于上級部門有達標或督導等要求的事項，確需安排的優先通過部門預算統籌調劑解決。（牽頭單位：財政局，責任單位：各部門單位）

17．加強跨部門資金統籌。對市委、市政府部署的重大規劃、重點工程、重要任務，相關部門要及時提出具體任務清單和資金需求，財政部門牽頭制定資金籌措方案，優先通過統籌相關領域專項資金保障，確有不足的通過新增預算保障。對分屬不同部門但支持方向相近的專項資金，明確牽頭主管部門，推動目標共商、政策共定、項目共管，避免重復投入，其中全市辦公用房維修改造工作由機關事務服務中心按照“非危不修”原則審核并實行專項管理，數字政府建設項目由大數據中心實行集約化管理。（牽頭單位：財政局，責任單位：大數據中心、機關事務服務中心）

18．加強部門和單位收入統籌。各部門（單位）要依法依規將取得的各類收入全部納入預算，與財政撥款統籌用于保障單位合理支出需求，未納入預算的收入一律不予安排支出。對部門（單位）非財政撥款收入實行綜合預算管理，支持部門在所屬單位之間統籌調配，對非財政撥款資金可以滿足支出需求的，原則上不再安排財政資金支持。加強對單位資金安排的支出事項管理，當年到位的單位資金，原則上不得支出應納入下年度預算安排；確需支出的，應嚴格履行追加預算程序報市政府審批。（牽頭單位：財政局，責任單位：各部門單位）

19．加強存量資金統籌。健全全口徑常態化清理機制，將各類結轉結余資金全面納入統籌范圍。對結轉超過一年的上級資金、當年未執行完成的本級資金和單位資金，由財政部門按規定于年底前統一收回；確需在以后年度繼續安排或使用的，經財政部門審核確認后納入預算統籌考慮。對結余資金、政府采購節約資金，由財政部門及時收回。在年度預算執行中對當年確實難以實施的或按原用途無法繼續使用的本級資金，各部門應及時報送財政部門審批后收回，或申請市政府同意后調整用于其他亟需支出的項目；對上述情況相關的上級資金由相關部門報上級部門審核批準后調整使用。（牽頭單位：財政局，責任單位：各部門單位）

20．加強資產資源統籌。健全完善行政事業單位資產調劑共享、公務用車、公務倉管理等制度規定，強化對行政事業性資產管理情況的監督指導。積極探索提升經營性資產和低效閑置資產高效利用的有效途徑，將更多經營性資產劃轉至國有企業，增強國企資產規模，或通過公開拍賣、對外租賃、調劑使用等方式盤活低效閑置資產。加快推動自然資源資產盤活變現，聚焦出讓到期土地、批而未供和閑置土地等挖潛重點，打造資源變資產、資產變資金新模式。（牽頭單位：機關事務服務中心、財政局，責任單位：自然資源局）

（四）同步推進配套制度改革，提升預算管理質效

21．深化全過程預算績效管理。各部門要將績效管理實質性嵌入預算編制、執行、監督全過程。其中，預算編制環節應強化事前績效評估與績效目標管理，作為項目入庫和預算安排的前置條件；預算執行環節應對偏離績效目標和績效進展未達預期的項目及時進行問題分析、調整糾偏；事后評價環節應按“單位自評+部門評價+財政評價”多層次評價體系，及時跟蹤評價政策及和項目實施效果。財政部門應加大全過程績效管理工作跟蹤問效，強化績效結果運用，對預算編制質量較高、執行結果好、績效評價優、發現問題較少的項目優先保障；對績效評價結果較差的，暫緩或終止預算安排。（牽頭單位：財政局，責任單位：各部門單位）

22．構建科學支出標準體系。穩步推進通用基礎標準、專用支出標準、資產配置標準等不同領域支出標準建設，深入開展民生和公共服務類重點項目、重點領域成本效益分析，推進成本預算績效管理形成支出定額標準。提高財政資金支出標準覆蓋率。各部門要堅持“先有標準、再有預算”原則，將支出標準作為預算安排的基本依據，預算編制過程中應詳細列明資金測算過程，注明所采用的具體標準，不得超標準編制預算。已有明確支出標準的，按照標準執行；沒有支出標準的，各部門要參照市場價格、其他區市執行情況，結合財政承受能力、支出成本差異等因素，因地制宜制定保障標準；無法確定支出標準的，原則上不安排預算支出。（牽頭單位：財政局，責任單位：各部門單位）

23．健全部門預算評審機制。預算評審結果是項目入庫和預算安排的主要依據，所有納入預算項目應按照“部門初審—財政復審—機構聯審”順序開展評審，未經評審的項目一律不得安排預算。各部門要嚴格把控所屬單位擬納入預算項目，對依據政策文件不充分的一律不得申報預算，對資金需求不科學的提出調整建議，審核后報財政部門復核。財政部門逐項審核項目申報的必要性、支出標準的合理性和可行性、一級項目整合的科學性，對立項依據不充分、資金申請不科學、一級項目設立不合理的，予以退回；對無法按財政部門審核意見重新提報的，一律予以剔除。探索建立預算評審和績效評估聯動機制，引入外部評審，提高公眾對預算編制參與度，邀請人大代表及審計、發改、機關事務服務中心等相關職能部門，對重點部門及重點項目進行集中審核；對涉及專業性強、技術復雜的項目，可委托第三方機構、專家開展現場預算評審。（牽頭單位：財政局，責任單位：人大常委會、發改局、審計局、機關事務服務中心等部門單位）

24．強化政府投資項目管控。加強項目資金來源管理，項目決策前，需嚴格審核資金來源，所有政府投資項目需會同財政部門落實資金或者明確資金來源，確保覆蓋投資規模且合規可行，不得虛列夸大資金來源，不得超出財政承受能力鋪排項目；對沒有明確資金來源的項目，原則上一律不得批準實施。各部門應根據項目儲備情況和年度工作任務，結合上級政府投資方向，采用分年度實施方式編制項目計劃。經政府審批通過的項目，不得擅自變更建設內容、規模、標準或改變設計方案，建設地點變更、建設規模超過原初步設計批復規模10%以上的、建設內容作較大調整的，應當在實施前按規定程序重新審批；項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。（牽頭單位：住建局、教體局、水利局、衛健局等部門單位，責任單位：發改局、財政局、審計局）

25．加強政府購買服務管理。各部門應把準政府購買服務邊界，明確公益一類事業單位、使用事業編制且由財政撥款保障的群團組織，不得作為政府購買服務的購買和承接主體。強化政府購買服務預算編制，堅持“先有評估、再有預算、后購買服務”原則，納入預算政府購買服務項目應開展事前績效評估，相關資金應在部門預算中統籌安排；未列入預算的項目，不得開展政府購買服務活動。政府購買服務需嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供的方式，不得將應由部門有能力直接履職的事項實行政府購買服務，嚴格實行政府購買服務“負面清單”管理，清單內的事項一律不得購買服務。（牽頭單位：財政局，責任單位：各部門單位）

26．強化預算約束機制。各部門應嚴格按照預算安排支出，嚴禁無預算超預算列支，嚴禁建設面子工程、形象工程。嚴控預算調劑追加，嚴格執行經人大批準的預算，預算執行中單位一般性增支需求，原則上通過調整部門預算結構解決，尤其是在公用經費保障到位情況下，不得再追加工作運轉經費；因特殊情況確需追加的重大緊急事項，開展事前績效和財政承受能力評估后，按程序報政府審批。各部門應加強對預算調劑行為的規范，科目及項目調劑均應按規定程序報財政部門審核。財政部門應結合巡察、審計、財會監督等發現的問題，預算編制與執行情況，建立零基預算改革激勵約束機制，對預算編制質量較高、執行效果好、績效評價優、被發現問題較少或發現問題及時整改到位的預算部門，下年度預算安排考慮優先保障。（牽頭單位：財政局，責任單位：各部門單位、審計局）

三、組織保障

（一）提高思想認識。各部門要切實提高政治站位，充分認識零基預算改革是財稅體制改革的“頭號工程”，深刻理解零基預算改革的重要意義，把實施改革作為優化財政資源配置、提高財政資金使用效益的重要手段，以改革創新精神和動真碰硬勇氣狠抓改革措施落實。

（二）加強組織領導。市委、市政府主要負責同志對零基預算改革工作負總責，市級領導同志“分兵把口”，抓好各領域改革的重大項目、重點工程、重要任務。財政部門要切實發揮好牽頭抓總作用，配齊配強零基預算改革的工作力量。

（三）強化責任擔當。各部門作為零基預算實施主體，要加強內部溝通協調，以更高站位凝聚改革共識，有組織、有步驟、有紀律地推進零基預算各項改革任務落實落地；要結合實際建立健全內部全流程管理制度，加強與財政部門的溝通聯系，切實形成改革合力。

（四）構建長效機制。財政部門要加強對零基預算改革工作的督促和指導，認真開展方案解讀，明晰時間表、路線圖和責任人。各部門要加大零基預算改革的宣傳力度，加強對相關人員的業務培訓，不斷總結經驗、完善思路、提升能力，提高改革整體效能，擴大改革受益面。