《榮成市關(guān)于開展“深化零基預(yù)算改革”財政科學(xué)管理試點(diǎn)的實(shí)施方案》政策解讀

為健全現(xiàn)代預(yù)算制度、提升財政資源配置效率，榮成市作為全省試點(diǎn)，出臺“深化零基預(yù)算改革”實(shí)施方案，核心內(nèi)容解讀如下：

一、改革核心目標(biāo)

打破傳統(tǒng)預(yù)算“基數(shù)依賴”，構(gòu)建“以零為起點(diǎn)、以項目為基礎(chǔ)、以財力為上限、以分類保障為核心”的預(yù)算機(jī)制，分三階段推進(jìn)：2025年取得階段性成效并形成可復(fù)制舉措，2026年完成試點(diǎn)打造榮成特色模式，2027年鞏固成效，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理水平居全省縣區(qū)前列，同時推動機(jī)關(guān)持續(xù)過緊日子，強(qiáng)化財政對重大決策的保障能力。

二、本地細(xì)化試點(diǎn)

榮成市以《山東省人民政府關(guān)于推進(jìn)財政科學(xué)管理的意見》（魯政發(fā)〔2025〕8號）、《山東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)  <山東省深化零基預(yù)算改革方案>的通知》（魯政辦字〔2025〕115號）為根本遵循，結(jié)合本地財政運(yùn)行實(shí)際、部門履職特點(diǎn)，在適用范圍、管理機(jī)制、操作細(xì)則等方面開展本地化創(chuàng)新，增強(qiáng)政策可操作性，具體從以下五方面推進(jìn)：

（一）支出清單管理創(chuàng)新

省文件僅提出“分類保障”原則，未明確具體清單類型及內(nèi)容。榮成市在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新構(gòu)建“五位一體”支出清單，涵蓋行政履職保障類、民生與公共服務(wù)類、城鄉(xiāng)建設(shè)與更新類、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展類、應(yīng)急儲備及其他類，并詳細(xì)列明每類清單的具體支出范圍。例如，城鄉(xiāng)建設(shè)與更新類涵蓋智慧城市、鄉(xiāng)村振興等，讓財政投入方向更清晰。

（二）事權(quán)與支出責(zé)任劃分細(xì)化

省文件將事權(quán)分為獨(dú)立事權(quán)、共同事權(quán)等大類，但未細(xì)化縣級具體責(zé)任。榮成市結(jié)合自身實(shí)際，將縣級事權(quán)細(xì)化為獨(dú)立、上級委托、共同、引導(dǎo)性四類，明確每類事權(quán)的支出責(zé)任。比如，上級委托事權(quán)縣級不承擔(dān)支出責(zé)任，引導(dǎo)性事權(quán)需結(jié)合財政可承受能力確定保障標(biāo)準(zhǔn)，避免盲目執(zhí)行上級政策導(dǎo)致過度保障。

（三）分級管理體系構(gòu)建

省文件提出“項目分級管理”方向，未明確具體層級設(shè)置。榮成市據(jù)此建立“分支領(lǐng)域+政策任務(wù)+一級項目+二級項目”四級管理體系，規(guī)定一級項目數(shù)量原則上不超過6個，并要求整合目標(biāo)相似的二級項目，有效解決項目交叉重復(fù)、責(zé)任不清的問題。

（四）過緊日子管控量化

省文件要求嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)等，但未明確量化標(biāo)準(zhǔn)和負(fù)面清單范圍。榮成市嚴(yán)格落實(shí)省文件要求，實(shí)行“三公”經(jīng)費(fèi)分類分檔定額管理，制定涵蓋“三公”經(jīng)費(fèi)、編外人員、論壇展會等的負(fù)面清單。其中，編外人員新增原則上不超過本單位編制數(shù)的10%，論壇展會確需開展的優(yōu)先線上舉辦。

（五）預(yù)算評審機(jī)制完善

省文件提出“加強(qiáng)預(yù)算評審”，未明確評審流程和參與主體。榮成市按照省文件精神，建立“部門初審—財政復(fù)審—機(jī)構(gòu)聯(lián)審”三級評審流程，引入人大代表、審計、發(fā)改等部門參與重點(diǎn)項目集中審核，專業(yè)性強(qiáng)的項目委托第三方機(jī)構(gòu)評審，大幅提升評審公信力。

三、四大重點(diǎn)任務(wù)

（一）重構(gòu)財政資源分配格局。第一，取消支出基數(shù)。所有項目以零為起點(diǎn)編制，不參考往年規(guī)模，聚焦中央、省及本市重大戰(zhàn)略，優(yōu)先保障必要項目。第二，全生命周期管項目。預(yù)算支出均納入項目庫，按“人員類、運(yùn)轉(zhuǎn)類、其他運(yùn)轉(zhuǎn)類、特定目標(biāo)類”分類，未入庫項目不安排預(yù)算，且需結(jié)合中期規(guī)劃分年度測算需求。第三，明確財政保障邊界。優(yōu)先保“三保”（保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）、重大戰(zhàn)略及風(fēng)險防控，減少對市場有效領(lǐng)域的直接補(bǔ)助，通過“專項資金+政策+基金”撬動社會資本。第四，厘清事權(quán)與支出責(zé)任。將事權(quán)分“獨(dú)立、上級委托、共同、引導(dǎo)性”四類，對應(yīng)明確縣級支出責(zé)任，避免盲目執(zhí)行上級政策導(dǎo)致過度保障。第五，評估調(diào)整支出政策。對現(xiàn)有政策分類評估，低效、超財力政策及時取消或調(diào)整；新政策除特殊情況外，實(shí)施期限原則不超3年，本級政策實(shí)行“進(jìn)一退一”優(yōu)化存量。第六，建“五位一體”支出清單。除必保的“三保”和債務(wù)還本付息外，其他支出分為行政履職保障、民生與公共服務(wù)、城鄉(xiāng)建設(shè)與更新、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、應(yīng)急儲備及其他五類，明確資金投向。第七，分級管理支出。按“分支領(lǐng)域+政策任務(wù)+一級項目+二級項目”分級，整合相似二級項目，優(yōu)先支持高效項目。第八，強(qiáng)化財力約束。以收定支，先定年度支出總規(guī)模，再分五大類清單及分級項目設(shè)定限額，部門按輕重緩急在限額內(nèi)安排預(yù)算。

（二）落實(shí)過緊日子要求。從制度、經(jīng)費(fèi)、活動、人員、資產(chǎn)、內(nèi)控六方面嚴(yán)控支出：建立過緊日子“1+N”制度體系及負(fù)面清單；優(yōu)化“三公”經(jīng)費(fèi)管理，實(shí)行全口徑編報；壓縮論壇、節(jié)慶等活動，優(yōu)先線上舉辦；編外人員總量控制，原則“只減不增”；新增資產(chǎn)優(yōu)先調(diào)劑，嚴(yán)禁無預(yù)算配置；聚焦預(yù)算、采購等關(guān)鍵環(huán)節(jié)強(qiáng)化內(nèi)控，落實(shí)“三重一大”決策制度。

（三）統(tǒng)籌資金資產(chǎn)資源。第一，統(tǒng)籌收入預(yù)算。銜接“四本預(yù)算”，將國有資源收益、特許經(jīng)營權(quán)收入等納入管理，健全國有資本收益上繳機(jī)制。第二，統(tǒng)籌上級資金。優(yōu)先用上級資金保障項目，規(guī)范統(tǒng)籌流程，上級資金能滿足需求的，本級不再安排。第三，跨部門/單位統(tǒng)籌。重大任務(wù)由財政牽頭統(tǒng)籌專項資金，整合相近領(lǐng)域資金；部門各類收入全納入預(yù)算，非財政資金能覆蓋支出的，不安排財政資金。第四，統(tǒng)籌存量與資產(chǎn)。結(jié)轉(zhuǎn)超1年資金年底收回，結(jié)余資金及時收回；盤活低效資產(chǎn)，推動行政事業(yè)資產(chǎn)調(diào)劑、經(jīng)營性資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)或拍賣，挖潛土地資源變現(xiàn)。

（四）推進(jìn)配套改革。第一，全過程績效管理。績效評估嵌入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全流程，績效優(yōu)的項目優(yōu)先保障，差的暫緩或終止預(yù)算。第二，建科學(xué)支出標(biāo)準(zhǔn)。推進(jìn)通用、專用、資產(chǎn)配置等標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，“先有標(biāo)準(zhǔn)再編預(yù)算”，無標(biāo)準(zhǔn)且無法制定的原則不安排預(yù)算。第三，強(qiáng)化預(yù)算評審：項目需經(jīng)“部門初審—財政復(fù)審—機(jī)構(gòu)聯(lián)審”，未評審不安排預(yù)算，引入外部評審提升透明度。第四，管控政府投資項目。決策前審核資金來源，無明確來源不批準(zhǔn)；項目變更超規(guī)需重新審批，投資不超概算。第五，規(guī)范政府購買服務(wù)。明確購買主體邊界，未列入預(yù)算的項目不購買，嚴(yán)禁將部門直接履職事項納入購買范圍。第六，嚴(yán)控預(yù)算調(diào)劑。無預(yù)算超預(yù)算支出，一般性增支優(yōu)先調(diào)結(jié)構(gòu)，重大緊急追加需評估后報政府審批，建立激勵約束機(jī)制，優(yōu)者下年優(yōu)先保障。

四、組織保障措施

市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，市級領(lǐng)導(dǎo)分領(lǐng)域推進(jìn)；財政部門牽頭抓總，各部門作為實(shí)施主體，加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)與制度建設(shè)；同時強(qiáng)化政策解讀、業(yè)務(wù)培訓(xùn)與宣傳，確保改革落地見效。

政策原文：榮成市財政局關(guān)于印發(fā)《榮成市關(guān)于開展“深化零基預(yù)算改革”財政科學(xué)管理試點(diǎn)的實(shí)施方案》的通知