《榮成市關于開展“深化零基預算改革”財政科學管理試點的實施方案》政策解讀

為健全現代預算制度、提升財政資源配置效率，榮成市作為全省試點，出臺“深化零基預算改革”實施方案，核心內容解讀如下：

一、改革核心目標

打破傳統預算“基數依賴”，構建“以零為起點、以項目為基礎、以財力為上限、以分類保障為核心”的預算機制，分三階段推進：2025年取得階段性成效并形成可復制舉措，2026年完成試點打造榮成特色模式，2027年鞏固成效，實現預算管理水平居全省縣區前列，同時推動機關持續過緊日子，強化財政對重大決策的保障能力。

二、本地細化試點

榮成市以《山東省人民政府關于推進財政科學管理的意見》（魯政發〔2025〕8號）、《山東省人民政府辦公廳關于印發  <山東省深化零基預算改革方案>的通知》（魯政辦字〔2025〕115號）為根本遵循，結合本地財政運行實際、部門履職特點，在適用范圍、管理機制、操作細則等方面開展本地化創新，增強政策可操作性，具體從以下五方面推進：

（一）支出清單管理創新

省文件僅提出“分類保障”原則，未明確具體清單類型及內容。榮成市在此基礎上，創新構建“五位一體”支出清單，涵蓋行政履職保障類、民生與公共服務類、城鄉建設與更新類、產業與經濟發展類、應急儲備及其他類，并詳細列明每類清單的具體支出范圍。例如，城鄉建設與更新類涵蓋智慧城市、鄉村振興等，讓財政投入方向更清晰。

（二）事權與支出責任劃分細化

省文件將事權分為獨立事權、共同事權等大類，但未細化縣級具體責任。榮成市結合自身實際，將縣級事權細化為獨立、上級委托、共同、引導性四類，明確每類事權的支出責任。比如，上級委托事權縣級不承擔支出責任，引導性事權需結合財政可承受能力確定保障標準，避免盲目執行上級政策導致過度保障。

（三）分級管理體系構建

省文件提出“項目分級管理”方向，未明確具體層級設置。榮成市據此建立“分支領域+政策任務+一級項目+二級項目”四級管理體系，規定一級項目數量原則上不超過6個，并要求整合目標相似的二級項目，有效解決項目交叉重復、責任不清的問題。

（四）過緊日子管控量化

省文件要求嚴控“三公”經費等，但未明確量化標準和負面清單范圍。榮成市嚴格落實省文件要求，實行“三公”經費分類分檔定額管理，制定涵蓋“三公”經費、編外人員、論壇展會等的負面清單。其中，編外人員新增原則上不超過本單位編制數的10%，論壇展會確需開展的優先線上舉辦。

（五）預算評審機制完善

省文件提出“加強預算評審”，未明確評審流程和參與主體。榮成市按照省文件精神，建立“部門初審—財政復審—機構聯審”三級評審流程，引入人大代表、審計、發改等部門參與重點項目集中審核，專業性強的項目委托第三方機構評審，大幅提升評審公信力。

三、四大重點任務

（一）重構財政資源分配格局。第一，取消支出基數。所有項目以零為起點編制，不參考往年規模，聚焦中央、省及本市重大戰略，優先保障必要項目。第二，全生命周期管項目。預算支出均納入項目庫，按“人員類、運轉類、其他運轉類、特定目標類”分類，未入庫項目不安排預算，且需結合中期規劃分年度測算需求。第三，明確財政保障邊界。優先保“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）、重大戰略及風險防控，減少對市場有效領域的直接補助，通過“專項資金+政策+基金”撬動社會資本。第四，厘清事權與支出責任。將事權分“獨立、上級委托、共同、引導性”四類，對應明確縣級支出責任，避免盲目執行上級政策導致過度保障。第五，評估調整支出政策。對現有政策分類評估，低效、超財力政策及時取消或調整；新政策除特殊情況外，實施期限原則不超3年，本級政策實行“進一退一”優化存量。第六，建“五位一體”支出清單。除必保的“三保”和債務還本付息外，其他支出分為行政履職保障、民生與公共服務、城鄉建設與更新、產業與經濟發展、應急儲備及其他五類，明確資金投向。第七，分級管理支出。按“分支領域+政策任務+一級項目+二級項目”分級，整合相似二級項目，優先支持高效項目。第八，強化財力約束。以收定支，先定年度支出總規模，再分五大類清單及分級項目設定限額，部門按輕重緩急在限額內安排預算。

（二）落實過緊日子要求。從制度、經費、活動、人員、資產、內控六方面嚴控支出：建立過緊日子“1+N”制度體系及負面清單；優化“三公”經費管理，實行全口徑編報；壓縮論壇、節慶等活動，優先線上舉辦；編外人員總量控制，原則“只減不增”；新增資產優先調劑，嚴禁無預算配置；聚焦預算、采購等關鍵環節強化內控，落實“三重一大”決策制度。

（三）統籌資金資產資源。第一，統籌收入預算。銜接“四本預算”，將國有資源收益、特許經營權收入等納入管理，健全國有資本收益上繳機制。第二，統籌上級資金。優先用上級資金保障項目，規范統籌流程，上級資金能滿足需求的，本級不再安排。第三，跨部門/單位統籌。重大任務由財政牽頭統籌專項資金，整合相近領域資金；部門各類收入全納入預算，非財政資金能覆蓋支出的，不安排財政資金。第四，統籌存量與資產。結轉超1年資金年底收回，結余資金及時收回；盤活低效資產，推動行政事業資產調劑、經營性資產劃轉或拍賣，挖潛土地資源變現。

（四）推進配套改革。第一，全過程績效管理。績效評估嵌入預算編制、執行、監督全流程，績效優的項目優先保障，差的暫緩或終止預算。第二，建科學支出標準。推進通用、專用、資產配置等標準建設，“先有標準再編預算”，無標準且無法制定的原則不安排預算。第三，強化預算評審：項目需經“部門初審—財政復審—機構聯審”，未評審不安排預算，引入外部評審提升透明度。第四，管控政府投資項目。決策前審核資金來源，無明確來源不批準；項目變更超規需重新審批，投資不超概算。第五，規范政府購買服務。明確購買主體邊界，未列入預算的項目不購買，嚴禁將部門直接履職事項納入購買范圍。第六，嚴控預算調劑。無預算超預算支出，一般性增支優先調結構，重大緊急追加需評估后報政府審批，建立激勵約束機制，優者下年優先保障。

四、組織保障措施

市委、市政府主要領導負總責，市級領導分領域推進；財政部門牽頭抓總，各部門作為實施主體，加強內部協調與制度建設；同時強化政策解讀、業務培訓與宣傳，確保改革落地見效。

政策原文：榮成市財政局關于印發《榮成市關于開展“深化零基預算改革”財政科學管理試點的實施方案》的通知