《河湖生態流量管理辦法（試行）》政策解讀

近日，水利部會同國家發展改革委、自然資源部、生態環境部、國務院國資委、國家能源局聯合印發了《河湖生態流量管理辦法（試行）》（水資管〔2025〕151號，以下簡稱《辦法》）。水利部水資源管理司負責人對此進行了解讀。

一、《辦法》制定的背景

生態流量是維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用的基本要素，是控制水資源開發強度、復蘇河湖生態環境的重要指標。習近平總書記高度重視江河湖泊生態保護治理，深刻指出“河川之危、水源之危是生存環境之危、民族存續之危”，強調“黃河下游生態流量偏低、一些地方河口濕地萎縮”。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》提出，推動重要流域構建上下游貫通一體的生態環境治理體系。長江保護法、黃河保護法等法律法規對生態流量管控指標確定、生態用水調度及保障等作出制度安排。近日，中辦、國辦印發《關于全面推進江河保護治理的意見》要求，科學確定河湖生態流量目標，強化生態水量調度與監管。

2018年，國務院機構改革首次明確了水利部“指導河湖生態流量水量管理工作”的職責。水利部黨組高度重視，將加強生態流量管理作為復蘇河湖生態環境，推動水利高質量發展的重要任務。近年來，水利部相繼印發《關于做好河湖生態流量確定和保障工作的指導意見》（水資管〔2020〕67號）、《關于全面開展河湖和已建水利水電工程生態流量確定與保障工作的意見》（水資管〔2024〕313號）等文件，逐步完善政策和技術標準，加快生態流量目標確定，截至目前，已印發171條（個）跨省重點河湖和546條（個）省內重點河湖生態流量目標、完成90個河湖水系343個已建水利水電工程生態流量確定先行先試。通過嚴格監督管理，推動重點河湖生態流量達標率維持90%以上。

在實際工作中也發現，河湖生態流量確定和保障工作在部門職責、泄放調度、監測預警和監督評估等方面還有待完善，需要進一步明確管理職責與有關要求。2025年6月，水利部聯合國家發展改革委、自然資源部、生態環境部、國務院國資委、國家能源局印發實施《辦法》，這是深入貫徹習近平生態文明思想，落實水法、長江保護法、黃河保護法的重要舉措，對于強化河湖生態流量管理，復蘇河湖生態環境，全面推進江河湖泊保護治理具有重要意義。

二、《辦法》的總體考慮

《辦法》的制定堅持以習近平生態文明思想和習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路為指導，全面落實水資源剛性約束制度，錨定以流域為單元構建起上下游貫通一體的生態流量保障體系目標，堅持“生態優先、綠色發展，統籌兼顧、協同推進，因地制宜、科學合理，落實責任、嚴格監管”，加強部門協同，強化生態流量管控指標確定、泄放與調度、監測與預警、監督評估等全過程管理要求，健全生態流量管理體制機制，切實強化河湖生態流量管理，全面推進江河湖泊生態保護治理，維護河湖健康生命，促進人與自然和諧共生。

三、《辦法》在部門職責方面如何規定？

生態流量確定與保障涉及水行政、發展改革、自然資源、生態環境、國有資產監督管理、能源等多個部門。《辦法》首次明晰了各有關部門職責，并強化了各級河長湖長的職責和作用，有利于形成部門協同，合力推進生態流量管理工作格局。

一是明確了水行政主管部門的職責與權限。《辦法》規定，水利部負責組織全國河流、湖泊生態流量管理工作；各流域管理機構負責組織實施長江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江、遼河、太湖等大江大河干流、重要支流、重要湖泊以及跨省級行政區河流、湖泊生態流量管理工作，指導其他河流、湖泊生態流量管理工作；省級水行政主管部門負責組織實施本行政區域內河流、湖泊生態流量管理工作。

二是明確了各有關部門的職責。各級生態環境、自然資源等部門依照相關法律法規規定和職責分工，做好河流、湖泊生態流量管控指標確定有關工作；各級水行政、發展改革、自然資源、生態環境、能源等部門依照相關法律法規規定和職責分工，做好水工程生態流量泄放目標確定和保障有關工作；國有資產監督管理機構指導有關國有企業落實相關部門確定的水工程生態流量泄放目標保障措施。

三是強化了各級河長湖長的職責和作用。《辦法》規定，各級河長湖長按照黨中央、國務院關于全面推行河湖長制的要求，做好河湖生態流量管理有關工作。

四、《辦法》對河湖和水工程生態流量管控指標的確定與調整作了哪些規定？

科學確定生態流量管控指標，是保障河湖生態用水的前提。《辦法》對河湖和水工程生態流量管控指標的確定和調整作出規定，明確工作程序，主要體現在三個方面。

一是明確了生態流量管控指標確定的原則。《辦法》規定，河流、湖泊控制斷面生態流量管控指標應統籌流域上下游、左右岸、干支流，綜合考慮水資源條件、氣候狀況、生態環境保護要求，生活生產用水狀況等合理確定；水工程生態流量泄放目標應根據河流、湖泊生態流量管理要求和水工程所在河湖水文特征、生態環境保護要求、下游取用水需求等合理確定。

二是明確了河湖生態流量管控指標確定與調整的程序和要求。在管控指標確定方面，《辦法》明確大江大河干流、重要支流、重要湖泊以及跨省級行政區河流、湖泊斷面生態流量管控指標，由流域管理機構擬定，征求相關單位意見后報水利部。水利部征求生態環境部、自然資源部等部門意見后確定并印發實施。其他江河、湖泊斷面生態流量管控指標，省級水行政主管部門組織確定本行政區內河流、湖泊控制斷面生態流量管控指標，征求同級生態環境、自然資源等主管部門意見后印發實施。在管控指標調整方面，《辦法》規定了可以調整河湖生態流量管控指標的四種情形，明確了調整的有關程序要求。

三是分類明確了水工程生態流量管控指標確定與調整的程序和要求。對于新建、改建和擴建水工程，工程主管部門或建設（運行管理）單位應在項目前期階段，組織研究并提出水工程生態流量泄放目標，納入項目建議書、可行性研究報告、初步設計報告、環境影響評價報告等文件。流域管理機構和縣級以上地方水行政主管部門在水資源論證和取水許可管理中，應加強水工程生態流量泄放目標的審查。對于已建水工程，水工程管理單位應按照已批復的相關規劃和行政審批文件執行。相關規定不一致且經論證確有調整必要的，應商有關部門按照有關標準規范核定后按程序調整；對尚未確定生態流量泄放目標的已建水工程，根據生態保護需求和實際工作需求，按照有關標準規范確定。

五、《辦法》對生態流量泄放調度作了哪些規定？

生態流量泄放調度是保障生態流量的重要條件，《辦法》從四個方面作了具體規定。

一是強化水資源調度要求。流域管理機構和省級水行政主管部門應將河湖生態流量管控指標納入流域水資源調度方案和年度水資源（水量）調度計劃，對流域水資源實行統一調度和配置，落實水工程統一聯合調度措施。根據實際條件，會同有關部門適時組織開展河湖生態流量保障形勢會商與研判，提升生態流量保障程度。

二是保障水工程生態流量泄放調度。水工程管理單位應將生態流量調度納入日常運行調度規程，制定水工程生態流量保障措施。嚴格落實年度水資源調度計劃、實時調度指令等要求，保障水工程生態流量泄放。對于未將生態流量調度納入日常運行調度規程的，要按照相關法律法規，責令改正并予以處罰。

三是完善生態流量泄放設施。新建、改建和擴建水工程應在滿足工程安全的前提條件下，結合工程總體布置，選擇設置合適的生態流量泄放設施，具備條件的優先考慮設置生態流量泄放專用設施。對缺少生態流量泄放設施或泄放設施不滿足要求的已建水工程，應在科學論證并保障工程安全的前提下，采取利用或改造泄水、發電引水、過魚、通航等建筑物或專用建筑物等措施，保障水工程生態流量泄放。

四是規范了水工程生態流量泄放調整的具體情形和要求。《辦法》明確了可根據實際情況和需要調整水工程生態流量泄放的八種情形，并分類明確了生態流量泄放調整的程序和要求。

六、《辦法》對河湖和水工程生態流量監測有哪些規定，對于監測預警機制的建立作了哪些要求？

《辦法》對河湖斷面和水工程生態流量監測提出明確要求，對建立健全生態流量預警機制作了進一步細化。

一是建立健全生態流量監測體系。流域管理機構和省級水行政主管部門應依托水文站網，組織建立健全河流、湖泊生態流量監測體系，圍繞水庫泄放點、河湖重要控制斷面等關鍵位置開展監測，明確監測主體責任。

二是明確水工程生態流量泄放監測的主體責任。水工程管理單位及其主管部門應按有關標準規范開展水工程生態流量泄放監測，保存原始監測記錄，對生態流量監測數據的真實性、完整性、準確性負責，不得篡改、偽造。

三是強化水工程監測數據管理要求。《辦法》規定，生態流量泄放自動監測監控數據應按照要求傳輸至流域和省級河湖生態流量管理平臺。對暫不具備傳輸條件的水工程，水工程管理單位應采取人工等方式定期上傳生態流量監測信息。

四是建立健全河湖生態流量管理平臺。建立健全水利部河湖生態流量管理平臺，做好與流域、省級平臺貫通銜接，集成數據歸集、管理、監控、指揮等功能，并做好與國務院相關部門的數據共享；流域管理機構和省級水行政主管部門應將河流、湖泊控制斷面生態流量監測、水工程生態流量泄放等數據信息及時接入水利部生態流量管理平臺。

五是建立健全生態流量監測預警機制。流域管理機構和省級水行政主管部門應按職責分工組織建立河流、湖泊和水工程生態流量預警機制，明確預警等級和預警閾值、啟動條件、預警方式和發布流程、應對措施。當監測斷面流量達到生態流量預警啟動條件時，流域管理機構或省級水行政主管部門應利用河湖生態流量管理平臺等方式及時發布預警信息，相關責任主體應組織開展會商研判，啟動應對措施。

七、《辦法》對生態流量監督評估的具體要求有哪些？

《辦法》從四個方面對生態流量監督評估作了規定。

一是落實管理責任。流域管理機構和省級水行政主管部門應加強河湖生態流量管理，嚴格落實生態流量管理責任。重大問題及時提請省級總河長、省級河長湖長協調解決。

二是強化監督管理。流域管理機構和省級水行政主管部門發現河流、湖泊控制斷面生態流量不達標、水工程下泄流量不符合泄放要求等情形時，應及時組織開展情況核實，按要求及時通報相關河長湖長、地方水行政主管部門、水工程管理單位或其主管部門，提出限期整改措施并監督實施。

三是加強執法檢查。各級水行政主管部門應根據有關法律法規規定，加強生態流量保障情況執法檢查，健全執法機制，加大執法力度，依法依規對有關違法行為進行查處。

四是開展保障評估。水利部定期組織開展流域和省級行政區河湖生態流量管理、保障情況評估，將評估結果與國務院有關部門共享。

八、下一步如何貫徹落實《辦法》？

一是加強組織領導。指導流域管理機構、地方水行政主管部門按照標準規范和程序要求，全面開展河湖和已建水利水電工程生態流量確定，嚴格落實泄放調度、監測預警、監督評估等管理措施，切實保障河湖基本生態用水。

二是推進部門協作。加強與發展改革、生態環境、自然資源、國資委、能源等部門的溝通協調，及時研究解決河湖生態流量管理過程中出現的問題，健全生態流量管理體系，凝聚各方共識，形成工作合力。

三是完善技術標準。加快推進河湖生態流量確定與保障規范國家標準編制工作，完善生態流量標準體系。加強生態流量管理領域重大問題研究，強化技術研發，提升生態流量管理水平。

四是強化宣傳引導。做好《辦法》解讀，加大宣傳報道力度。加強水資源管理人員培訓，提升管理能力和水平。及時總結、提煉形成一批河湖生態流量管理典型案例，加大推廣和示范引領。