專家解讀 | 以數據賦能“五個更加”為引領，系統推進城市全域數字化轉型

2024年5月，《關于深化智慧城市發展 推進城市全域數字化轉型的指導意見》印發，各地掀起了城市全域數字化轉型熱潮。據調查，已有13省（自治區、直轄市）將“推進城市全域數字化轉型”“打造宜居、韌性、智慧城市”等內容明確寫入2025年政府工作報告。北京市委專題學習研討推動實踐落地，重慶召開全市大會分步推進數字重慶建設，江蘇、廣東等地率先在全省開展試點探索，山東、河南、湖南等地發布典型案例、場景。經過一年多的創新探索，各地已初步形成兼具地域特色與示范價值的典型經驗，為全國城市數字化轉型提供了多元化參考樣本。今年7月，中央城市工作會議召開，會議提出要“更加注重以人為本、更加注重集約高效、更加注重特色發展、更加注重治理投入、更加注重統籌協調”。這“五個更加”，為城市轉向存量提質增效為主的階段，把握新形勢、適應新變化提供了根本遵循。值此之際，國家發展改革委、國家數據局等部門聯合印發《深化智慧城市發展 推進全域數字化轉型行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），進一步深化數據要素在城市高質量發展中的協同優化、復用增效和融合創新作用，對城市經濟、治理、民生進行系統性重塑，將以數據賦能“五個更加”全面落實，為推進現代化人民城市建設注入強大動力。

一、數據價值釋放與技術創新協同，驅動城市發展邏輯轉變

城市全域數字化轉型重點在于通過打破數據孤島與技術壁壘，讓數據要素與數字技術成為踐行“五個更加”的核心載體，推動城市發展邏輯從規模擴張向質量提升根本性轉變。

從經濟發展維度看，“集約高效”與“特色發展”的要求通過數據與技術的協同得以落地。海量數據為數字技術創新提供了訓練樣本，而數字技術的突破又反哺數據要素的高效配置。比如，整合大量碎片化數據后，AI模型可精準優化資源配置，推動制造業從“大規模生產”轉向“柔性定制”，服務業從“廣泛覆蓋”轉向“精準匹配”，實現經濟運行的“集約高效”；依托區域產業特色培育的數字產業集群、數據產業集聚區，因地制宜發展“數據即服務”“模型即服務”等新業態，培育數字經濟創新型企業，正是“特色發展”的生動實踐。這種“數據+技術”的融合，提升了傳統產業的生產效率，推進數據產業與低空經濟、無人駕駛、具身智能等數據密集型產業融合發展催生出新質生產力，為城市經濟注入新動能。

從社會發展維度看，“以人為本”與“治理投入”的導向通過數字化手段深度落地。在民生服務領域，數字技術打破了時空限制，邊遠地區患者通過5G+AI遠程診療系統獲得三甲醫院專家診斷，鄉村學校借助數字教育平臺共享城市優質課程，城鄉公共空間、數字服務則通過適老化、適幼化和無障礙改造以及數字技能培訓彌合群體差距，讓數字化成果真正惠及全民，彰顯“以人為本”的核心要義。在城市治理領域，“更加注重治理投入”體現為治理理念與手段的雙重升級，通過建立基于智能中樞的多級貫通智能化平臺，推進多系統互聯接入，整合公共安全、生態環境、民情感知等多源數據，城市治理從“被動響應”轉向“主動預判”，可提前識別火災隱患、污染擴散趨勢、民生訴求熱點，治理端口實現前移；而大模型、數字孿生等技術的投入，更實現了跨部門、跨層級的協同處置，讓治理效率與精準度大幅提升。

發改、數據、財政、住建、自然資源等多部門聯動，分類分級有序推進保證了全域轉型的“統籌協調”，推動地方建立健全高層級統籌推進機制，更是確保了在重大需求、重大場景和改革方面的落地實施成效。

二、以四大實施抓手，系統推動“五個更加”的實踐落地

《行動計劃》并非孤立的工作清單，而是以“五個更加”為引領，聚焦筑基支撐、要素激活、場景牽引、機制變革四大關鍵環節的全鏈條實施體系，確保政策導向轉化為實際成效。

（一）筑基支撐，以數字更新為契機打造統籌集約的數字底座

以城市數字更新行動為切入點，將數字化轉型與城市更新、老舊小區改造、新城建等深度融合，構建感知、網絡、算力、數據、中樞等多位一體的統籌集約數字底座，夯實“集約高效”與“統籌協調”的城市基礎能力。在基礎設施數字化更新改造方面，同步推進城市燃氣、供水、排水、供熱、橋梁、隧道等基礎民生、公共空間的數智化升級；在智慧社區中，完善一站式托育助老、親子閱讀、社區康養等數字應用，以數字化轉型踐行“投資于人”理念。在資源統籌方面，打造城市共性技術能力支撐體系，推進數字孿生等共性功能組件共享復用，加強現代化城市群數字基礎設施協同布局。作為底座核心的智能中樞，要構建統一規劃、統一架構、統一標準、統一運維的體系，實現政務、企業、社會數據的統籌管理，為后續要素活化與場景賦能提供堅實支撐。

（二）要素活化，“軟硬協同”驅動數據賦能城市經濟社會發展

堅持基礎設施建設與數據要素市場化配置改革“兩手抓、兩手硬”，通過制度探索破局、資源整合提質、安全保障兜底的協同路徑，推動數據要素深度融入經濟社會發展機理，踐行“治理投入”與“集約高效”要求。通過創新公共數據授權運營模式，構建數據要素交易配套機制，加強制度破局。通過建立動態更新的城市公共數據資源目錄，構建公共數據“一本賬”，規范數據采集、存儲、共享全流程管理，推動資源整合提質；通過開展數據智能分類與標注，依托AI技術構建制造業、服務業等重點行業知識庫和高質量數據集，提升數據價值密度；搭建城市一體化數據資源體系，打通跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的數據壁壘，實現政務數據安全有序高效共享。同時加強安全保障兜底，建立健全數據安全風險防控體系，筑牢數字化轉型安全防線，讓政府監管放心、企業利用安心、群眾使用舒心，為數據賦能保駕護航。

（三）場景賦能，推動數字化轉型價值轉化

聚焦治理、生活、經濟場景，以“高效處置一件事”“高效辦成一件事”為抓手，踐行“以人為本”與“特色發展”導向，推動數據與技術在具體業務中轉化為實際價值。在治理場景中，依托智能中樞的實時數據感知與協同調度能力，建立城市運行“體征指標”體系，對公共安全、生態環境、應急管理等領域開展動態監測預警；同步推行跨層級、跨部門事件協同處置機制，例如針對城市內澇風險，自動聯動氣象、水利、城管等多部門數據，精準調度排水設備與救援力量，實現“發現即處置”的治理閉環。在生活場景中，基于“一網通辦”基礎，進一步擴寬、拓深為民辦事的內涵，提升人民群眾的獲得感。通過深化人工智能在消費領域的融合應用，同步打造智慧商圈、智能消費終端等新業態，讓服務供給更貼合群眾需求，形成以需求為導向、精準匹配、場景驅動的生活服務新生態。在經濟場景中，以“以城帶產、以產促城”協同推進為核心，強化場景開放創新，通過培育城市可信數據空間，打通公共數據、企業數據、個人數據的融合應用通道。依托產業園區構建數字公共服務體系，為企業提供算力支撐、數據對接、技術適配等一站式服務，將城市打造成為科技成果的創新實踐地與新技術新應用的首試首用體驗場。通過構建城市經濟運行協同調度與監測體系，進而實時掌握城市的方方面面，提升經濟監測和調控能力。

（四）機制變革，以適數化改革構建轉型長效支撐體系

以適數化改革為突破口，從治理機制、運營運維模式、標準體系三個維度破除制度壁壘，為數字化轉型提供長效保障，踐行“統籌協調”與“治理投入”要求。在城市治理適數化改革方面，通過開展有利于數字化轉型的數據確權規則、數字權證應用、行政管理、政府采購等制度改革，強化跨部門協同聯動，有助于統籌推進重大項目建設與資源配置，避免“各自為戰”。在創新長效運營運維模式方面，通過推行城市數據運營、場景運營、設施運營的立體化運營體系，推行多元化運營機制，有助于吸引社會資本參與數字底座、智慧場景的建設運營，確保項目效益優化、智慧城市建設可持續。在建立健全標準體系方面，通過進一步完善數字底座、轉型場景、運營運維等標準體系，開展成熟度評價，有助于推動區域標準協同，確保數據互通、平臺互聯、服務同質，更好服務統一國內大市場建設、減少同質化競爭，為數字化轉型提供規范指引。

城市全域數字化轉型是一項系統工程，隨著《行動計劃》的深入推進，城市將逐步實現從要素激活到價值重構的深層突破，真正成為經濟高質量發展、人民高品質生活的現代化載體，為推進現代化人民城市建設注入強大動力。

來源：國家數據局